La clau de la caixa

El ‘cafè per a tothom’

El model de finançament neix en el moment en què es negocien la Constitució i l’Estatut. En el primer cas, la carta magna no defineix cap model de finançament per a les comunitats autònomes, excepció feta dels territoris forals (la famosa disposició addicional primera), i només remarca (en l’article 156) que “les Comunitats Autònomes disposaran d’autonomia financera per al desenvolupament i execució de les seves competències”. També estableix dos principis fonamentals: d’una banda, la coordinació amb la hisenda estatal, i, de l’altra, “la solidaritat entre tots els espanyols”. Per la seva banda l’Estatut del 1979, modificat a través d’un acord entre la UCD i el PSOE, fixava un sistema en què el gruix del finançament procedia d’un percentatge de recursos provinents d’uns tributs estatals sobre els quals la Generalitat no tindria cap poder de decisió. En el seu llibre, Ramon Trias Fargas fa autocrítica del procés de negociació i destaca dos errors que es van cometre per part dels representants catalans: d’una banda, el fet de deixar per al final de la negociació el tema del finançament, quan ja hi havia un cert desgast i flotava en l’ambient el temor a un fracàs, i, de l’altra, la manca d’unitat de la part catalana, una lliçó que, si atenem a l’evolució posterior, no s’ha après.

En tot cas, la peça principal que defineix el finançament de la Generalitat és la llei orgànica del finançament autonòmic (la LOFCA), aprovada l’1 d’octubre del 1980. Es tracta del principal full de ruta de l’anomenat “règim comú”, en què va quedar inclosa Catalunya. El model parteix de la idea que l’Estat estima les necessitats de despesa de les comunitats autònomes i defineix els mecanismes necessaris per cobrir-la. L’autonomia tributària és pràcticament nul·la i una part considerable dels ingressos de la Generalitat provenen de l’Estat i tenen una destinació específica, sense massa marge de maniobra. La llei també preveia dos períodes de finançament. El primer, anomenat transitori, havia de finalitzar una vegada acabat el procés de traspàs de serveis a les comunitats autònomes, i el segon havia ser el definitiu pel que fa al finançament de les autonomies. La LOFCA, a més a més d’ampliar els criteris de l’Estatut a la resta de comunitats de règim comú, creava el Consell de Política Fiscal i Financera (el CPFF), que es convertiria, a partir d’aleshores, en l’espai de debat entre totes les comunitats autònomes (excepció feta de les forals), amb la qual cosa s’esvaïa qualsevol possibilitat d’una negociació bilateral. Tanmateix, en molts casos el model que s’ha acabat acordant en el CPFF ha estat el resultat d’un pacte previ entre Catalunya i d’Espanya, ja sigui entre partits o governs.

En la seva disposició addicional primera, la Constitució estableix el compromís de respectar els drets històrics dels territoris forals, el País Basc i Navarra. Durant molts anys, ha circulat el rumor que en el moment de negociar la Constitució Catalunya va rebutjar el concert econòmic. La versió apareix en un capítol d’un voluminós llibre (de més de 2.000 pàgines) escrit per Pedro Luis Uriarte, el conseller d’Economia i Hisenda del primer govern basc, en què explica que es va oferir a Catalunya “una fórmula similar al sistema concertat que s’estava negociant”. Uriarte també afirma que l’oferiment s’hauria fet en una reunió a la qual va assistir, però que no pot situar en el temps. Fa pocs anys, però, un dels protagonistes d’aquelles negociacions, el president Jordi Pujol, va desmentir amb rotunditat aquella informació i va assegurar que, en realitat, el concert s’havia demanat, però que el govern d’Adolfo Suárez s’hi va negar amb l’argument que l’economia catalana era massa important per a Espanya i que si Catalunya l’obtenia “es desequilibraria tot”.

Sigui com sigui, la Generalitat va quedar atrapada en la teranyina del règim comú, una decisió transcendental que ha condicionat, a partir d’aleshores, els paràmetres en què s’han mogut les negociacions. D’una banda, perquè els governs catalans de torn s’han hagut d’asseure a menjar a la mateixa taula (el Consell de Política Fiscal i Financera, en el qual el govern espanyol, a més a més, té la meitat dels vots) que la resta d’autonomies, amb independència de la seva tradició estatutària, i, de l’altra, perquè en els debats que s’han anat produint, els barons territorials han exercit de contrapoder, tan útil als interessos de l’Estat com pervers a l’hora de clamar contra una suposada insolidaritat de Catalunya. En aquest joc pervers hi han participat polítics del PSOE i del PP indistintament. Mentrestant, les comunitats forals, el País Basc i Navarra, han menjat a part.

En una primera etapa transitòria, des del 1980 fins el 1986, la Generalitat va haver d’acceptar un mètode de càlcul dels costos dels serveis transferits, l’anomenat “cost efectiu”, que limitava de manera servera l’adequació dels serveis públics prestats a les noves necessitats i la seva qualitat. La negociació per superar l’etapa transitòria es va produir entre el 1985 i el 1986 i va generar un intens debat entre els partits catalans. L’acord assolit el novembre del 1986 va permetre una certa desvinculació dels recursos transferits i els serveis prestats, amb la qual cosa es va disposar d’un marge de maniobra més gran. Però la Generalitat va continuar dependent de l’ingent traspàs de recursos de l’Estat.

Un salt endavant

A partir del 1992, quan es produeix el venciment de l’acord fixat el 1986, el govern català planteja formalment la necessitat d’una participació més gran en la recaptació i la imposició dels tributs. Va ser llavors quan es va plantejar allò que la premsa de l’època va anomenar “la guerra del 15%”, en referència al percentatge de l’IRPF que es reclamava. No es tractava d’un canvi de model, sinó de la substitució d’una de les participacions en els ingressos de l’Estats derivats de l’IRPF per la corresponent participació territorialitzada. Malgrat tot, va generar un intens debat territorial, amb algunes comunitats, com Extremadura o Andalusia, governades pel PSOE, o Galícia, en mans del Partit Popular, que s’hi van oposar frontalment. En el rerefons del debat, més que una qüestió de més o menys recursos, hi havia un debat sobre els que volien avançar cap a una major descentralització política i financera i els que s’hi oposaven.

Durant anys, les majories absolutes del PSOE havien impossibilitat qualsevol capacitat de redefinir el model. Però això va canviar el 1994. El govern de Felipe González havia perdut la majoria absoluta i depenia completament del suport de CiU per mantenir-se en el poder. D’aquell pacte d’investidura se’n deriven dos acords, l’un sobre la despesa sanitària i l’altre, que representa el traspàs del 15% de recaptació de l’IRPF a la Generalitat. L’Estat, però, continuarà recaptant i gestionant l’impost i la Generalitat no tindrà capacitat normativa. L’acord provocarà una reacció visceral d’alguns barons del PSOE, i també del Partit Popular, tot i que dos anys després acabarà tastant la seva pròpia medicina.

Les tornes canviaran el 1996, quan CiU tornarà a tenir la clau de la governabilitat de l’Estat. Serà aleshores quan se signarà l’anomenat Pacte del Majestic, que permetrà la primera investidura de José María Aznar; i, des del punt de vista català, algunes concessions a ‘autogovern, com ara la fi dels governadors civils (que passaran a anomenar-se delegats del govern), el traspàs de la competència de trànsit als Mossos d’Esquadra i la cessió del 33% de l’IRPF amb capacitat normativa. A través d’aquell acord, la Generalitat podrà incrementar o disminuir la pressió fiscal en el seu tram i disposarà de capacitat normativa sobre els impostos cedits.

Aquell acord va permetre un increment substancial de recursos. Però també va representar un punt final. El 2001 es va decidir no fer cap més revisió quinquennal. Es partia de la idea que el model era definitiu i que no calia tornar a revisar-lo. En aquell moment s’aconsegueix la cessió i capacitat normativa d’alguns impostos importants, com ara successions, patrimoni i transmissions patrimonials i del joc, i una participació major en la cistella dels impostos. Al 33% de l’IRPF s’hi afegeix el 35% de l’IVA i el 40% d’impostos especials de l’alcohol, el tabac i els carburants.

El fracàs de l’Estatut

El 30 de setembre del 2005 el cronòmetre semblava situar-se a zero, amb una possibilitat raonable de sortir de la teranyina del règim comú. Aquell dia, el Parlament va aprovar el nou Estatut, en què es definia un sistema de finançament molt semblant al concert. La Generalitat recaptava tots els impostos i acordava l’aportació amb l’Estat de manera bilateral. La principal diferència amb el model foral era que, en aquest cas, no només s’havia de contribuir a finançar els serveis estatals (Corona, exèrcit, política exterior...), sinó que també s’havia de contribuir a la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes. Però el poder de negociació de la Generalitat millorava de manera substancial, i adquiria sobirania fiscal.

Però l’eufòria no va durar ni cinc minuts. Els que van transcórrer entre el precís instant en què els diputats i diputades van prémer el botó del sí al Parlament fins que l’aleshores ministre d’Indústria, José Montilla, va anunciar la possibilitat d’introduir esmenes al text a través del tràmit al Congrés. Després van venir les pressions dels empresaris, amoïnats pel boicot contra el cava català; les picabaralles entre CiU i ERC per veure qui assumia més protagonisme, i l’acord tancat a La Moncloa entre el president del govern espanyol, José Luis Rodríguez Zapatero, i el líder de CiU, Artur Mas, una tarda de dissabte del mes de gener del 2006, mentre Josep Antoni Duran i Lleida esquiava tranquil·lament a Baqueira Beret. El malestar del líder democratacristià va ser tal que es va haver de programar una fotografia en què hi aparegués, talment com si hagués tingut algun protagonisme.

Al final, en l’Estatut aprovat per les Corts espanyoles i ratificat en referèndum pel poble de Catalunya, es retornava al model de finançament anterior. La famosa sentència del Tribunal Constitucional del juliol del 2010 va acabar d’esvair qualsevol dubte sobre el retorn a la teranyina del “règim comú”. En aquest sentit, es deixava clar que la comissió mixta entre la Generalitat i l’Estat s’havia de supeditar al tràmit previ del Consell de Política Fiscal i Financera i la decisió final corresponia a les Corts espanyoles. L’Agència Tributària de Catalunya era l’encarregada de gestionar, recaptar, inspeccionar i liquidar els impostos propis i els cedits totalment per l’Estat; però com que des d’aleshores no se n’ha cedit cap de nou, ha acabat fent les mateixes tasques que l’anterior direcció general de Tributs.

Pel que respecta als recursos que pertoquen a la Generalitat, l’article 206 estableix que es deriven dels seus ingressos tributaris, ajustats en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i solidaritat, que són fixats per l’Estat. En realitat, tot i que l’Estatut que va sortir del Parlament fixava un sistema de negociació bilateral molt semblant al concert basc, Catalunya va acabar condemnada a un sistema de negociació multilateral, en què l’Estat té la paella pel mànec i la resta d’autonomies exerceixen de contrapoder. Per si quedava algun dubte, el Tribunal Constitucional es va encarregar d’esvair-lo.

El “millor de la història”

El model actual, que el govern Generalitat i els partits independentistes s’han marcat com a objectiu canviar, es va acordar en un Consell de Política Fiscal i Financera celebrat el 15 de juliol del 2009. Si repassem l’hemeroteca d’aleshores ens adonem de l’eufòria desfermada entre els partits negociadors en el moment d’assolir-se l’acord. De fet, en cada procés negociador, els interlocutors catalans de torn, ja siguin convergents, republicans o socialistes, han mostrat la seva satisfacció desmesurada per l’acord assolit. En bona part, això és degut a l’interès per donar valor a la capacitat negociadora, consubstancial a la política. Però, poc després, hom ha hagut d’assumir un bany de realitat.

El model pactat el 2009 n’és un bon exemple. En aquell moment, l’aleshores president de la Generalitat, José Montilla, va proclamar que era “el millor [finançament] de la història de l’autogovern recuperat”. No era només el president. L’aleshores president d’ERC, Joan Puigcercós, va oferir una roda de premsa a la seu del partit amb un cartell al faristol que deia: “3.855 milions d’euros” i “105,6% del rànquing”. Aquesta última xifra es referia a la posició de Catalunya respecte a la mitjana d’ingressos de les comunitats, que marca el 100%. Puigcercós, que en aquell moment aspirava a la presidència de la Generalitat, es mostrava eufòric i s’esforçava per deixar clara una idea: “Hem plantat cara a l’Estat i hem guanyat.” Passats quatre anys del nou model, la realitat va esvair qualsevol eufòria i Catalunya rebia el 98,8% dels recursos. L’incompliment dels increments teòricament garantits per l’Estat i el funcionament dels fons previstos al model van acabar distorsionant l’anivellament, i els recursos de Catalunya s’han acabat situant per sota de la mitjana, amb la qual cosa es va incomplir el principi d’ordinalitat establert per l’Estatut.

El 3 de juny del 2011, el Parlament va crear una comissió per “aconseguir la viabilitat d’un sistema que permeti recaptar, gestionar i liquidar els impostos i que sigui semblant al del País Basc o Navarra”. Aquell mateix dia, el vicepresident primer del govern espanyol, Alfredo Pérez Rubalcaba, rebaixava qualsevol expectativa i afirmava que ni li havia “passat pel cap”, mentre que el portaveu de l’oposició, Mariano Rajoy, afirmava: “L’objectiu capital és el creixement econòmic i la creació d’ocupació; qualsevol altra cosa quedarà en un segon pla.” Malgrat aquest cop de porta simultani, la comissió va continuar amb el seu pla de treball.

El “pacte fiscal” fallit

L’última temptativa d’aconseguir un acord sobre el finançament es va produir el 20 de setembre del 2012, pocs dies després de la Diada multitudinària que es convertiria en el punt d’arrencada del procés. Aquell dia, el president de la Generalitat, Artur Mas, es va desplaçar a Madrid per plantejar el “pacte fiscal”. La resposta del govern de Mariano Rajoy va ser contundent. No es va negar a revisar el model de finançament, però sense cap escletxa per a un acord específic per a Catalunya. Va argumental que era “contrari a la Constitució”. A partir d’aquell mateix dia, Mas es va conjurar per “no insistir en aquesta via” i va convocar eleccions amb l’ànim d’avaluar el suport a una consulta. CiU va perdre suports, però en el seu programa electoral ja no apareixia la proposta d’un “pacte fiscal”, sinó de construir un “Estat propi”. Des d’aleshores, el model de finançament havia desaparegut de l’agenda política en benefici de la construcció d’una hisenda pròpia com a pas previ per a la construcció d’un estat independent.

En plena fase del procés independentista, el Consell de Política Fiscal i Financera s’ha reunit en diverses ocasions, però els consellers catalans de torn han declinat asseure’s a la taula i el tema de finançament autonòmic s’ha esvaït del debat polític, eclipsat pel procés independentista. La falta d’iniciativa catalana tampoc sembla haver anat malament a Madrid, que ha disposat d’una coartada perfecta per inhibir-se en el tema, encara que fos al preu d’incomplir allò que estableix la LOFCA. De fet, des del 2009 el model no es revisa, malgrat que s’ha de fer cada quatre anys. L’incompliment de l’Estat el beneficia, perquè durant aquests anys ha vist com s’incrementaven substancialment els ingressos mentre algunes comunitats com Catalunya veien com empitjorava la seva situació per la pandèmia de covid i les noves necessitats socials. De fet, des del 2009 també ha canviat un element determinant: Catalunya no només no ha pres la iniciativa, sinó que no s’ha presentat a la taula, conscient, després de molts anys i moltes batalles, que en un espai multilateral té les de perdre.